Konsekuensi Putusan MK 91/2020 Menganulir Materi UUCK Sebagai Objek Uji

 2021 bagi penulis menjadi tahun pembelajaran hukum sesuai khittah dan doktrinnya ketika diperhadapkan dengan politik, terutama pada 2 putusan Mahkamah yang menjadi sorotan pers dan perhatian publik yang menegaskan kewenangan Mahkamah atas Judiciary Politics, yaitu:

1. Putusan Mahkamah Agung atas Perkara Judicial Review Nomor 39 P/HUM/2021 mengenai AD/ART Partai Demokrat;

2. Putusan Mahkamah Konstitusi Nomor 91/PUU-XVIII/2020 atas Undang-Undang Nomor 11 Tahun 2020 tentang Cipta Kerja.

Namun pada tulisan ini saya hanya berkonsentrasi pada Putusan Mahkamah Konstitusi Nomor 91/PUU-XVIII/2020 terhadap UU Nomor 11 Tahun 2020 tentang Cipta Kerja yang memicu bayak pendapat dari beragam kalangan.

Sebelumnya, kita harus membaca terlebih dahulu beberapa objek yang menurut penulis sebagai acuan dalam tulisan ini, yaitu:

1. Pasal 57 ayat (2) huruf a UU Nomor 8 Tahun 2011 tentang Perubahan Atas Undang-Undang Nomor 24 Tahun 2003 Tentang Mahkamah Konstitusi menyatakan bahwa putusan mahkamah konstitusi tidak memuat: 

a. amar selain menyatakan bahwa materi muatan ayat, pasal, dan/atau bagian undang-undang bertentangan dengan Undang-Undang Dasar Negara Republik Indonesia Tahun 1945, materi muatan ayat, pasal,  dan/atau bagian undang-undang tersebut tidak mempunyai kekuatan hukum mengikat; dan amar putusannya menyatakan bahwa pembentukan undang-undang dimaksud tidak memenuhi ketentuan pembentukan undang-undang berdasarkan Undang-Undang Dasar Negara Republik Indonesia Tahun 1945, undang-undang tersebut tidak mempunyai kekuatan hukum mengikat.

2. Amar Putusan, Dalam Pokok Permohonan angka 5, yaitu:

Memerintahkan kepada pembentuk undang-undang untuk melakukan perbaikan dalam jangka waktu paling lama 2 (dua) tahun sejak putusan ini diucapkan dan apabila dalam tenggang waktu tersebut tidak dilakukan perbaikan maka Undang-Undang Nomor 11 Tahun 2020 tentang Cipta Kerja (Lembaran Negara Republik Indonesia Tahun 2020 Nomor 245, Tambahan Lembaran Negara Republik Indonesia Nomor 6573) menjadi inkonstitusional secara permanen; [kutipan Putusan Perkara Nomor 91/PUU-XVIII/2020, hal. 416]

Menurut Hamdan Zoelva apabila tafsir yang ditentukan oleh Mahkamah Konstitusi dalam putusannya tidak terpenuhi maka suatu norma hukum atau undang-undang menjadi inkonstitusional sehingga harus dinyatakan bertentangan dengan Undang-Undang Dasar dan tidak mempunyai kekuatan hukum mengikat. [Mekanisme Checks and Balances Antar Lembaga Negara (Pengalaman dan Praktik di Indonesia), Simposium Internasional Negara Demokrasi Konstitusional, Hotel Shangri-La, Jakarta 12 Juli 2011, h. 5]

Secara substansi putusan inkonstitusional bersyarat dan klausula konstitusional bersyarat merupakan hal yang identik yaitu untuk memenuhi syarat dengan konsekuensi menjadi konstitusional atau sebaliknya, didasarkan pada argumentasi Mahkamah Konstitusi dalam Putusan Nomor 54/PUU-VI/2008 yang menyatakan bahwa “pasal a quo pada saat sekarang adalah inkonstitusional dan akan menjadi konstitusional apabila syarat sebagaimana dimaksud di atas dipenuhi."

Namun, bagaimana halnya bilamana inkonstitusionalitas tersebut ditafsirkan terhadap proses pembentukannya, bukan pada normanya?

SISI POLITIS PERATURAN PERUNDANG-UNDANGAN

Implementasi pembentukan UU dimanapun memang menyimpan kemungkinan mengalami politisasi dan tukar menukar kepentingan. Ikut sertanya Presiden dalam membahas dan menyetujui UU, berakibat kedudukan Presiden sangat kuat dalam penyusunan UU. Di Indonsia, posisi yang sama yang diberikan oleh UUD antara Presiden dan DPR membuat Presiden sangat dimungkinkan bertukar kepentingan dalam pembuatan UU, dan di tengah besarnya kepentingan politik di DPR.

Dr. Zainal Arifin Mochtar, SH., LLM. memberikan pendapatnya sebagai ahli dalam sidang perkara Nomor 91/PUU-XVIII/2020 di halaman 87, sebagai berikut: 

“Siapapun paham, UU memang merupakan resultante kepentingan politik. Tetapi disitulah fungsi konstitusi dan peraturan perundang-undangan memberikan ruang agar tidak sekedar memenuhi kaidah politik.”

Nuansa politik (ekonomi) dan konsentrasi presidensiil tampak sekali dalam persidangan perkara ini yang mana bahkan Presiden sendiri menyampaikan keterangan tertulis berisi, “untuk mengatasi permasalahan tersebut dan keluar dari middle income trap, harus ada perubahan struktur ekonomi untuk mendorong pertumbuhan ekonomi dan produktivitas tenaga kerja yang tinggi.” [kutipan Putusan Perkara Nomor 91/PUU-XVIII/2020, hal. 188-189]

Dengan keterangan tambahannya pada huruf c yang mencantumkan sub-judul yakni kemudahan untuk mencapai kesepakatan atau persetujuan rancangan legislasi baru dan menghindarkan dari kebuntuan politik. [kutipan Putusan Perkara Nomor 91/PUU-XVIII/2020, hal. 255]

Bahkan Pemerintah sendiri mengakui bahwa latar belakang pembentukan UU Cipta Kerja adalah karena Negara sedang berhadapan pada kondisi ketidakpastian dan perlambatan ekonomi global serta dinamika geopolitik. [kutipan Putusan Perkara Nomor 91/PUU-XVIII/2020, hal. 187]

Sangat ironis bilamana maksud daripada kemudahan-kemudahan kesepakatan politik tidak berdampak pula pada kemudahan-kemudahan implementasi peraturan perundang-undangan oleh masyarakat, yang secara materiil seringkali dianggap sebagai masalah penerapannya dan bukan masalah konstitusionalitas norma, padahal disinilah masalah utamanya yaitu dampak dari penerapan peraturan perundang-undangan yang menghambat hak-hak konstitusional warga Negara yang oleh karenanya sudah semestinya norma yang dibentuk tidak menimbulkan penafsiran bebas yang merugikan warga Negara yang sudah diperkirakan ada dalam pembahasannya, disinilah juga letak kepentingan daripada memorie van toelichtig (catatan penjelas) untuk dijadikan acuan arah penafsiran, bukan sekedar gramatikalisasi norma.

Namun, sisi politis dari argumentasi hukum pemerintah tersebut sudah pula ditanggapi oleh MK pada uraian angka [6.1.2] hal. 418-419, yang pada intinya menyebutkan bahwa tradisi hukum legalistik dan linier sangat sulit untuk mengikuti perkembangan kemajuan teknologi dan kemajuan berhukum yang mampu untuk memenuhi kebutuhan hukum masyarakat yang berkembang sedemikian cepatnya di era disrupsi teknologi, dan perlu dilakukan perubahan mindset yaitu berpikir secara kreatif, menciptakan kelembagaan, dan metode yang baru agar lebih luwes dan fleksibel, melakukan pengembangan dan peningkatan SDM serta penguasaan teknologi secara khusus di bidang hukum, karena pendekatan positif legalistik dan linier sangat sulit dan selalu tertinggal untuk menjawab persoalan hukum yang berkembang didalam masyarakat yang sedang berubah dan mestinya melepas dari tradisi berhukum yang konvensional.  

KEHADIRAN JUDICIALIZATION OF POLITICS

Makna konsep “yudisialisasi” sendiri dijabarkan secara gamblang oleh Alec Stone Sweet yang diawali dari hubungan sosial antara dua pihak (dyadic) yang bergeser dengan melibatkan adanya pihak ketiga karena hubungan timbal balik tidak selamanya dapat bertahan dalam ketidaksepakatan, dimana terjadi konflik, salah satu pihak dapat memaksakan kepentingannya kepada yang lain sehingga konflik dapat diredam. Pada saat masuknya pihak ketiga sebagai wasit dalam menangani konflik menciptakan struktur hubungan tiga pihak (triadic), ketika itulah sebuah pemerintahan dimulai. [kutipan Alec Stone Sweet, “Judicialization and the Construction of Governance” dalam Martin Shapiro dan Alec Stone Sweet, On Law, Politics, and Judicialization, New York: Oxford 2002. hal. 55-90]

Fungsi dan peran dari keberadaan mahkamah konstitusi menjdai urgensi dalam pengambilan kebijakan. George Tsebelis menyebut konsep ini dengan istilah veto-player yaitu seseorang atau lembaga yang keputusannya sangat menentukan dalam pengambilan kebijakan. [George Tsebelis, “Decision Making in Political Systems: Veto Players in Presidentialism, Parliamentarism, Multicameralism and Multypartyism,” British Journal of Political Science, Vol. 25, No. 3, July 1995, hal. 289]

Secara moderat, bentuk demokrasi kesepakatan (consensus democracy) adalah kebalikan dari demokrasi mayoritas yaitu pencarian kompromi antara pelbagai institusi politik dan melibatkan kelompok-kelompok kepentingan dalam pengambilan keputusan. Dalam kerangka ini, mahkamah konstitusi digolongkan dalam lembaga politik, tetapi lembaga politik khusus. Mahkamah konstitusi bukanlah parlemen (lembaga perwakilan) dan hakim konstitusi bukanlah wakil rakyat. Oleh karenanya, ketika mahkamah konstitusi membuat kebijakan maka legitimasi putusan harus didasarkan pada pertimbangan hukum yang kokoh dan meyakinkan. [Taavi Annus, “Courts as Political Institutions”, Notes, Vol. 2, 1997, hal. 30]

Keharusan judicialization of politics muncul karena adanya pergeseran penyelesaian perkara politik yang semula dilakukan melalui mekanisme politik kepada penyelesaian melalui mekanisme judicial. Dalam perspektif kekuasaan kehakiman sebagai lembaga independen, judicial review memungkinkan pengadilan berinteraksi dengan perkara-perkara politis yang ingin menjadikan pengadilan sebagai objek politicking. 

Permasalahan-permasalahan yang berkaitan dengan moralitas, kebijakan publik, dan kontroversi-kontroversi politik. Kewenangan untuk mengadili kontroversi-kontroversi politik tersebut telah mengubah pengadilan menjadi sebuah institusi politik.

Ekspansi ini merupakan sebuah konsekuensi logis akibat dianutnya paham supremasi konstitusi dan diinkorporasikannya hak asasi manusia di dalam konstitusi. [Alec Stone Sweet, Governing with Judges : Constitutional Politics in Europe, Oxford University Press, New York, 2002, hlm. 32]

Sistem politik di Indonesia tidak terlepas dari campur tangan lembaga legislative yang menjadi cermin sistem perpolitikan dan sistem perpanjangan tangan partai politik yang ada dan ikut Pemilu.

Dilain pihak Hirschal berpendapat bahwa, putusan pengadilan yang tidak menguntungkan cabang kekuasaan politik akan memicu reaksi politik berupa pengabaian putusan pengadilan. Berdasarkan pendapat tersebut, Hirschl mengatakan bahwa judicialization of politics memerlukan dukungan politik dari cabang kekuasaan yang lain. [Ran Hirschal dalam Jasdeep Rhandawa, “Understanding Judicialization of Mega-Politics : The Basic Structure Doctrine and Minimum Core”, hlm. 1]

Judicialization of politics dapat membuka peluang bagi pengadilan untuk mengadili permasalahan-permasalahan yang menjadi exclusive power cabang kekuasaan yang lain secara konstitusional. [Ran Hirschl, “Judicialization of Pure Politics Worldwide”, Fordham Law Review Vol. 75, Faculty of Law and Departement of Political Science University of Toronto, Toronto, 2006, hlm. 727]

Judicial review merupakan ranting non-demokratis pada sebatang pohon kehormatan, sebagian anggapan bahwa judicial review adalah tidak demokratis didasarkan pada pemikiran bahwa konstitusi harus diizinkan berkembang tanpa pengawasan kehakiman.

Secara objektif, kita tidak boleh dengan begitu saja menyangkal bahwa hakim-hakim terutama hakim pengadilan tertinggi lebih berpengetahuan dalam bidang hukum daripada anggota legislatif dan eksekutif.

Konsep open(ed) legal policy yang seringkali disebutkan oleh MK belum bisa dipahami dengan baik, sehingga MK perlu merumuskan serangkaian alat ukur untuk mempertimbangkan suatu kebijakan yang masuk dalam kategori konstitusional atau termasuk dalam kelompok open(ed) legal policy.

DISKURSUS PUTUSAN MK NOMOR 91/PUU-XVIII/2020

Putusan MK yang menyatakan bahwa suatu norma atau UU tidak memiliki kekuatan hukum yang mengikat hanya menghilangkan daya gunanya, sehingga tidak bisa dan belum bisa dijalankan meski masih memiliki daya laku, karena belum dicabut oleh peraturan perundang-undangan setingkat atau yang lebih tinggi. Akibatnya, norma-norma atau UU yang sudah dinyatakan tidak mengikat oleh MK akan menjadi mati suri dengan kata lain tetap dianggap ada namun tidak bisa dijalankan.

Masalah lainnya, dengan tidak dilegalisasikannya norma-norma dan UU yang mati suri tersebut keberadaan sangat berpengaruh kepada aksesibilitas masyarakat terhadap putusan MK, timbul kesulitan untuk mengidentifikasi apakah mereka masih dapat dijalankan atau atau tidak. Selain itu, terdapat potensi pelaksana undang-undang tidak mengetahui bahwa mereka sebenarnya sudah tidak dapat dijalankan walaupun masih berlaku, dan kemudian menjalankan norma atau UU yang mati suri itu lagi.

Legislasi putusan MK akan sangat berguna untuk memberikan informasi kepada masyarakat dan pelaksana undang-undang mengenai bagaimana cara membaca atau menafsirkan norma tersebut agar tetap konstitusional dan dapat dijalankan untuk merelatifisir potensi terjadinya disparitas penafsiran sehingga dapat dijalankan dengan cara yang sama oleh setiap orang.

Pasal 57 Ayat (3) UU Nomor 24 Tahun 2003 tentang MK, mewajibkan putusan MK untuk dimuat ke dalam berita Negara 30 hari kerja setelah putusan diucapkan. Penerbitan Berita Negara merupakan mekanisme penyebaran informasi perundang undangan dan/atau sistem dalam memberikan informasi publik kepada masyarakat secara luas.

Pasal 10 Ayat (1) huruf d UU 12/2011 yang menyebutkan bahwa tindak lanjut atas putusan MK adalah salah satu materi muatan yang harus diatur dari suatu undang-undang, yang mana menurut Pasal 10 Ayat (2) UU 12/2011, tindak lanjut tersebut dilakukan oleh DPR atau Presiden.

Selanjutnya, pada penjelasan Pasal 10 Ayat (2) menyebutkan bahwa “Tindak lanjut atas putusan Mahkamah Konstitusi dimaksudkan untuk mencegah terjadinya kekosongan hukum”.

Sejak diundangkannya UU 12/2011 belum ditemukan satu undang-undang pun yang mengatur mengenai tindak lanjut atas putusan MK. Menurut pasal di atas adalah DPR atau Pemerintah, harus menindaklanjuti norma atau UU yang dengan tegas dinyatakan inkonstitusional dan/atau tidak memiliki kekuatan hukum mengikat oleh MK dengan legislasi berdasarkan ketentuan Pasal 10 Ayat (1) huruf d jo. Pasal 10 Ayat (2) UU 12/2011.

Undang-Undang yang memuat materi muatan berupa tindak lanjut atas putusan MK ini, berdasarkan Pasal 23 Ayat (1) huruf b UU 12/2011, masuk ke dalam “Daftar Kumulatif Terbuka” di Program Legislasi Nasional (Prolegnas), meski belum ada definisi mengenai “Daftar Kumulatif Terbuka”. 

Merujuk pada pasal 23 Ayat (1) huruf e UU 12/2011 meski bukan Perppu namun sebagai idea hukum maka Undang-Undang yang materi muatannya atau persyaratan pemberlakuannya adalah tindak lanjut atas putusan MK yang masuk ke dalam “Daftar Kumulatif Terbuka” juga seharusnya dapat diajukan sewaktu-waktu, tanpa harus melalui prosedur umum Prolegnas terlebih dahulu.

EMBRIO CONSTITUTIONAL COUNCIL

Judicial review merupakan ranting non-demokratis pada sebatang pohon kehormatan, pendapat yang mengatakan bahwa judicial review merupakan hal yang tidak demokratis didasarkan pada pemikiran bahwa konstitusi harus diizinkan berkembang tanpa pengawasan kehakiman.

Putusan MK yang menyatakan suatu UU tidak memiliki kekuatan hukum yang mengikat berarti menghilangkan daya gunanya meski masih memiliki daya lakunya, karena belum dicabut oleh peraturan perundang-undangan setingkat atau yang lebih tinggi. Akibatnya, norma-norma dalam UU yang tidak mengikat tersebut mati suri.

Pada kenyataannya keberlakuan Undang-Undang tidak serta merta memberikan perlindungan hukum terhadap masyarakat, justru banyak masyarakat yang menganggap hak atau kewenangan konstitusionalnya terlanggar oleh keberlakuan suatu Undang-Undang.

Bersamaan dengan itu, Mahkamah juga memutus sebelas perkara lainnya terkait pengujian undang-undang, yakni Perkara Nomor 87, 101, 103, 105, 107, 108/PUU-XVIII/2020, serta Perkara Nomor 3, 4, 5, 6, 55/PUU-XIX/2021. Seluruh perkara tersebut dinyatakan tidak dapat diterima karena UU Cipta Kerja telah dinyatakan inkonstitusional bersyarat sebagaimana tercantum dalam Putusan Nomor 91/PUU-XVIII/2020, sehingga pengujian materiil UU tersebut tidak relevan lagi untuk dilanjutkan karena pemeriksaannya telah kehilangan objek permohonan.

Bahwa putusan Nomor 91/PUU-XVIII/2020 mengabulkan sebagian "uji formil" - bukan materil, bukan substansi dari UU - artinya, Mahkamah belum melihat pada isi UU-nya akan tetapi prosedur pembentukannya yang inkonstitusional.

Oleh karena terdapat cacat formil dalam pembentukannya maka secara hukum undang-undang tersebut tidak mempunyai kekuatan hukum mengikat. Namun, karena Mahkamah tidak memiliki kewenangan untuk membatalkan secara keseluruhan maka UU tersebut tetap sebagai aturan yang membatalkan UU lain yang menjadi objek harmonisasi.

Maka sebenarnya tidak perlu diperdebatkan lagi tentang isi materinya sebagai konsekuensi dari proses inkonstitusional, dengan kata lain MK berpendapat bahwa materinya tidak dapat dijadikan sebagai objek uji materil.

Artinya, meski secara formil UUCK ada tapi secara materiil tidak mengikat sehingga dalam waktu 2 tahun segala hal yang berkaitan dengan apa yang diatur dalam UUCK dapat dilakukan secara kompromistik.

Inilah implementasi dari sikap diam (political restraint) Mahkamah yang menyerahkan pembahasannya untuk dunia akademis secara doktrinal dengan memilah mana hukum dan mana yang politik, dan bagaimana diantara keduanya (hukum dan politik) dapat tetap secara etik saling memberikan kritik dan perbaikan melalui produk-produk dalam wilayah kewenangannya, dalam diamnya yang tidak diam-diam Mahkamah bekerja sebagai political holder yang maskulin dengan putusan yang terbuka untuk umum, inilah kelebihan Hukum yang seringkali berbanding terbalik dengan Politik.

Dengan kenyataan demikian maka sebenarnya apa yang dibutuhkan oleh negara kita berikutnya adalah suatu Dewan Konstitusi yang dapat menguji RUU sebelum disahkan menjadi UU.

Semoga setelah perkembangan hukum dan negara ini bakal benar-benar dirajut kewenangan Dewan Konstitusional mengingat urgensi dari Judiciary Politics.